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新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史,高等教育治理有典型的“中国特征”:高等教育治;理与?国家政治经济体制及其变革密切相关;国家政治、经济?与社会的发展变化影响?中;国高等教育政策变革,而高等教育政策变革又主导大学内部治理变革。

20世纪70年代,我国高等教育经过艰难曲折的发展迎来勃勃生机。改革开放的到来,国外先?进的!教育理念启发了国人的思想,多元。的高等教育管理模式打开了国人的视!野。最重要的是,高考的恢复使高等教育迈向了新的征,程,数以亿计的青年学生通过高考改变了命运,同时,接受高等教育的!人数不断攀升,他们用所学知识为社会主义现代化建设贡献了力量。

治理现代化是一项意义深远的制度变革,宏观上能有效推动高等教育的发展,微观上能“改善高校管理过程。高等教育治理现代化不是中国已有的现实,而是当代、中国人共同期!盼的理想状态。高等教育治理的中国之路是走向秩序与自由的现代大学。

在我国,高等教育、是?最重要的公共事;业之一,不仅;为国家社、会”培?养高、级专门、人才,而且肩负着强国兴:邦的!重任,寄托着国人的无限。期盼。

2010年:之后,我国高等教育改、革出现了新动向,力图通过治理改革超越传统管理以解决高校行:政化?问题,培育大,学精神,创新治理机制和”提升“高校活力。根据、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的,部署,2012年,教育部启动了我国高校的章程制定工作。大学章程是。大学精神的集中体现,其使命在!于提高大学的内生发展质量。2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于、全面深化改革若干重。大问,题的”决定》。2014年,国家教育体制改革小组办公室正式批准了《清华大学,综合改?革方案》和《北京大学综合改革方案》,这是一种自下而上的改革。[3]这些治!理变革”有可能冲击到我国高;校传统上的管理理、念、管理体制和管理?方式。

关键词:高等教育;治理变革;政策选择;管治;善治;治理;现代化高!等教育治理。是一个发展中的概念,它与高等教育发”展的历史和现状密不可分。作为社会大系统的一个子系统,高等教育受政治、经济、科技、文化等”方面的”制约,并对政治、经济、科技、文化:的发:展起作用。影响高等?教育治理的因素“包:括:高等教育的“政策、法规,政府如;何管理高等!教育,社会和市场力量,如,何参。与大学治理等。

[6]汪明义.高等教育治理体系和治理能力现代化的思考[N].四川日报,2014-:06-25(6).

本文系中国博士后科学基金第?59批面上资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”(资助编号:2016M590593)阶段性成果“

以治理代:替管理,从控制走、向协调,是国际趋势,也是中国高等教育变。革的趋势。2013年,党的,十八届三。中全会将“国家“治理体、系。和治理能:力现代。化”提高到国家战略的高度。长期以来,我国高等教育的话语体:系中出现的大多是“管理”二字,《中共中;央关于全”面深化改“革若”干重大问题的:决定》突出“治理”二字,而且:强调治”理体系、治理能”力要实现。现代化,这标志着党在治国方“略“和执政理念上实现“了”新的突破。加快推进高等教育治理体系和治,理能力现代化成为这一时期”我国高等教育管理体制改革的重点任务。

高等教育是一个复杂系统,与外部更加复杂的环境存在着千丝万缕的。联系。由于历史、文化?和制度方面的”原因,当前我国高等教育的发!展事实上存:在多重困境,需要对高等教育治理变革进行战略思考。

展望未?来,我国高等教育治理改革既要保持国际视野,又要展开地方行动,并将两者有机结,合,使得高等教育发展的国际化和本土化并行不悖。高等教育是社会系“统“中的一个复杂系统,高等教育治理改?革的关键,并不!完全取决于高等教育本身,而是取!决于整个社“会的改革,特别是政治体制的改革。西方国家高等教育改革的经验有:继续保持大学的自主性、独立。性的责任体!制,同时”加强和,确立大学自由、自律和自立的机,制和组。织体制,实行大:学自主与严格:尽责:相结合的”管理原则。西方国家的成功经验为我国高等教育治理改“革提供了有益的”借鉴。我国高等教育治理变革的指导思想:整体推进和重点突破相促进,制度设计和实践探索相结合,治理变革与社会?文化相?契合,同时要在“法治!的基!础上正“确处理国家!与社,会、政府与市场、中央与地方、政府行政与公?众参与、经济效率”与社会!公平等多种关系。我国高等教育需要形成新的发展战略和目标模式,需要继;续推进以体制为中心的治理变革,藉此推动我国高等教育走向协同共治。(作者:左崇良,单位:衡阳师范学院教育科学。学院)

新中国成立后,我国高等教育宏观管理体制的变革大致经历,了以!下阶段:1949年—1958年,中央。集中!管理时期;1958年—1963年,地方管理时期,权力下放,高校由省级政府管理;1963年—1966年,实行统一领导分、级管理;1966年—1976年,“”混乱时期;1977年—1995年,确立了集”中:领导分级管理的体制; 1995年之后,权力分化和市场化变革时期;1995年7月,国务、院办公厅“转发了国家“教委《关于深化高等教育领导体?制改革的若干意见》,开始实行“两级管理,以省级统。筹为主”的体制。1995年?之,后,高等教:育管理权。出现了省;级政。府分权,的趋势,并在高校自!主办学和社会力量资:助方面取得很大的进“展。

党的十八届四中全会以依法治国为主题,通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,旗帜鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布局和顶层设计的战略目标。高等教育在国家发展中居于重要的战略地位,高等!教育的治理方式“和水?平,直接影响!全面推“进依法治国的进程。我国要以法治思维为指引,以法治方式为路径,深入推进高等教?育综合改革。

[5]”瞿振元.建设中国特色、高等教。育治理体系“ 推进治理能力现代化[J].中国高教研究,2014(1):1-4.高等教育治理能力现、代化建设,是当前中国高等教育?的一个政策选择。21世纪初,我国加紧建设世界一流大学和高水平研究,型大学,不断深化高校内部管理体!制改革,探索建立现代大,学制“度。在高等教育治!理体系构建的宏观背景。下,高等教育“良法善治”正好、契合。现代大学,的精”神追、求与制度:规范,将高等:教育治理纳入。法治;范式,成为我国高等教育改革所面临的现实课题。我国。高等教育管理的经验和问题是治理变革的基本出发点,科学、合理、高效的高等教育治理体系“及治理能力现代化是治理变革的目标。新中国成立初期,我国、高等教,育具有强烈!的“管治”色彩!

1966年,“”爆发,法律法?规失去了,权威性,高等“教育工作受到;了毁灭性,打击。直到1976年粉碎“”之后,教育界在“拨乱反正”的基础上,重新颁布:了大中小、学《工:作条例》,恢复学校”的教,学秩序。

1949年9月,中国。人民政治!协“商。会议“在北京、举行,会议制!定并通过了《中国人民政治!协商会议共同纲领》,这是新中国成立初期我国最重要的国家政策,其中、关于教育的条文为新中国教育确定了基本的发展方向。1949年12月,教育部。召开了;第一。次全,国教;育工作、会议。高等教育:方面,1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程”》。1951年10月,政务院颁布了?《关于改革学制的。决定“》,对高等教育的结,构和层,次产生了很大!影响。1954年,第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法,很好,地体现了社会主义?原则和民主。原则。1961年,教育部草”拟了《教育部直属高等学校暂“行工作条“例(草案)》(:简称《高教六十条》),总结了新中国成立以来教育工作正反两方面的”经验。新中国成“立初期,中国高等教育的发展以老解放区”的教。育经验为基础,吸收?旧中国教育中有益的“经验,学习苏联教育的先进经验,具有很强的混合色彩。但是,由于认“识上的”原因,高等教育。管理存在重政策、轻法律的倾向。

新中国高等教育制度的探索与实践,走了、一条曲折的“道路。我国高等教育制度主!要建立在三种模式的基础之上:一是西方国家的大学制度和大学理!念;二是高等教育、的“苏联模式”;三是由中国人、在革命战争环境下探索的高等教育模式。[2]这三种模式影响了新中国高等教育制度变革的进程。

高等教育的“善治”是中国高等教育发展的蓝图与愿景。前方的路已经“清晰可见,政府作为我国高等教育变革的主导力量,应充分发挥“元治理”的作用,运用政策法律杠;杆,整合市场取向的大学自!主,重塑大学和政府的角色定位,重构大学与政府、市场、社会的”关系,重理、高等教育?的。价值空间,回归!大学精神,用知识”共同体标准来重塑?大学价:值,进而使合作、共治、平衡成为;高等教育。治理的价、值选择,并据此作“出具体,的制度“安排。

[”4]郭锋.新中国高等!教育管理:实践五十年[J].国家高级教育行政!学院学报,1999(5):9-12.

高,等教育!治理是为有效实现高等教育的功能和目标而进行的制度安排,是构建学术秩序的政策和法律行、为。1982年,新的《中华人民共和国宪法》的颁。布,在我国法!制建设具有里、程碑的意义。治理变革之所以在高等教育领域得以展开,一个重要原因在于高等教育参与主体的多元化?趋势及其”导致的利益博弈。1986年的《中华人民共和国义务教育法》,1993年的《中华人民共和国教师法》,为教育事业提供了法制保障。高等教育治理变革的关键是如何处理好高等,教育内外各主体的权责?关系,处理好,大学决策者与,执行:者之间的关系,处理大学行政人员、教师和学生三者之间的关系。之后,国务院相继制定了《高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》等行政法规。20世纪90年代,高等教育出现市场化变革;1995年的《中华人民共和国教育法》在法律上确立了教育的战略地位。在实施这项政策之前,需要?立足我国高等教育体。制改:革的实际,对高等教育治理进:行宏观。和微观层。面的制”度设计。1998年的《中华,人民共”和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取得重大进展,它为高等教育领域的依法治教提供了基本:的法律、依据。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律的有机结合,凸显权力分享和共治价值,形成高校自主、政府主导、社会;参与的!合作范式,形成一种多元共治的治?理体系和运行机制。新中国成立70年来,高等教育治理变革始终受到、国家宏观政策和外部社会大背景的影响。合理配置高等教育治理体系中的权力,规范高校。权力运:行,实现不同。权;力之间?的平“衡与,制约,构建和完善,大学治:理结构是新时期我国高等教育改革的重要方向。[4]新中国成立后,党和政府高度重视高等教育,在办学实“践中不断;探索,积累经验,推动高:等教育、改革发、展,成功地开创了崭新的中国高等教,育;事业,并卓有成效地推动着中国高等教育沿着社会主义的方向不断向前发展。

高等,教育。管理体制,是指“对高“等教:育进行管理而?设:置的组织制、度体系,

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主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系以及相互间职责、权限的划分。高等教、育管理?体制,从本质上”讲,体现了一个国家在高等教育管理活动中!的中央和“地方政府、政府与高校以及高校各管理层次、管理单元的”职责、权力和利益关系。

 

高等教育治理的现代化离不开传统管理观念的现代化。高等教育治理变革的价值取向:权力分享,共同治理。现代大,学治!理的内“在逻!辑是学术自由,外在表现;为大学自主。现代大学是边界相对确定:的学术组织,具有内在的规定性。大学。具有任何“自组织”所必具的:自调性、自律。性特征。政府应、在尊重大学:自”主性的基:础。上,借助“法律监督、信息。指导等相对宽松的方式对其进行宏观调控,努力做到无为而无不”为。大学则应在;坚;持自主办学“的基础上,通过制定章”程以明确各主体的责权利,努力做到有所为有所不为。

1999年之后,高等教育大众化的推进引!发了“大学制“度与社会,转型的”矛盾,传统的管理方式等受到了严峻挑战。2000年之后,我国?学者开始引进治理理论并对高等教育管理体制改革进行了探讨,其重点是探讨大学治理变革。与此一致、的“是,我国政府也在这一时期。积极推动大”学治理方。面的改革、实践,典型的改?革事“件有:北京大学2003年人事制度改革;武汉。大学;的政学分权;南方科技”大学的整体创建;北京师范大学的治;理结构创新。

高等教育治理,的关键就是“权力”的合理配置”与运行,目标是构建高等教育治理体系,并促进高等教育治理能力现代化。有无现代化的高等教育治理体系和治理能力,事关创新型国家和人力资。源强国”能否建成,事关中华民族伟大复兴的中国梦能否实现。

近二十年,来,我国高等教育?的发展呈稳步推进?的状态。1998年,全国普通!高校数!量为1,022所,至2017年增长!到2,631所。与此同时,高校学生、在校人”数”也保持持:续增长,1998年,普通高校本!专科在校生人数“和研究生在校人数分别为340.87万人和15.36万人,到2018年,这组:数据分别“增长到2,831.03万人和273.13万人。

2013年11月:12日,党的!十八:届三中!全会”通过《中?共中央关“于全面“深化、改革若干!重大问“题的决定》,提出“全面深化改革的总目、标!是完善和发展“中“国特:色社会主义制:度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。中央政;府明确将“国家治理体。系和治理能力现代化”提高到。国家战略”的高度。在党和;国家。的号召下,我国高等“教育治理变革由此踏:上”了新的!征程。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要改进政。府的,管理方式,保障高校的办;学自主权,同时把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出来。高等教育的“良法善治”象征着一种良好的教育秩;序,注重?在广:泛的;集体意识之上形成一致的规范标准,这些规范标准能为高校自主权的“实现和学术自由的确认提供法律保障,走向秩!序而、自由的现。代大学。在权力多元化?和权力社会化的社会背“景下,我国高等教育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。高等教育治;理的本意是要增强高等教育的制度有效性,构建一种学术秩序,并具“有彰显大;学精神、保障、学术自由、防御权力侵,蚀的。功。能。新中国成立之。初,我国只有205所。高校,在校大;学生不足:12万人,高等教;育规模小,形式单一,层次、科类、布局”结构不合。理,远不!能适应国家建设以及经济社会发展;的需要。1977年5月,关于“尊重知识,尊重人才”的讲话、迅速,传”开,在国内引“起了,巨大反响,这重新点燃了广大教育工作者心中的希;望。[1]此时,我国高等教育体制改革的重点之一是推动教育治理政策的开展,强化高:校的自主,减少国家的管控,引进更多的市场力量,讲求绩效责任,并期待高校,与社会!有更,多的合作和:互动。大众对高、等教育治理有,一个基本预、期,那就是权力分享和共同治理。1978年,党的。十一?届三中全会提出了加强社会主义民“主和法制建设的“任务。1980年颁布的:《中华人民共和国学位条例》,是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一部有关教育的”法律。2000年,之后,高等教育领域开启了走向“善治”的变革。高等”教育治理的终“极目标是“良法善治”,依法”治教:的前提是:有法可依,且所依之。法为良法。

高等教育治、理是高等教育发展”到一定阶段的产”物,实施高等教育治理需要一定的制度环境和社会基础。有高等教育必“有;管理,但不。一定要、有治理。高等;教育实践、中,治理问题和管理问题总是;同时、存在的,区别点是在什么规模和层次上以哪一种方式(管。理还是治“理)为主的问题。一般而言,高等教育发展的初级阶段首先要搞好管?理,到了成熟阶”段则要强调治理。

在党和国家的领导“和关怀下,新中国高等教育实行了教育方针、教学计划、课程体系和管理体制等方面的一系列改革,其内容和结果体现出四个基本特点:一是高等:教”育面向工农大”众。这是新中国成立初期发展高等教育事业的!基本政策,也是中国?追求高等教育大众化发展目标的最早起;步。二是高等教育与生、产劳动相结:合。为贯彻”这一基本方针,高校在教学制度、教学计划、教学内容、教学方法:和。教学。组织形式!等方面进行了一系列改革。三是思想政治教育是高校教育的首要任务。近年来,高校有加强思想政治教育的趋势。四是高等“教育工作必、须坚持”党的领导。我国高等教育改革在处理高等。教育管理问题时,特别注重发挥中国对高等教育工作的领导作用。一般认为,高等教育,治理包括两个层面:政府如何管理!大学,即大学的他治。(高等教育!宏观治理);大学如何自我管理,即大学的自治(;高等教育微观治理)。高等教、育宏!观治理和微观治理是相互渗透的,一起影响着高等教育治理的进展与成效。

高等教育治理体系是由高等教“育、治理、体系三;个语?素共同组。成,因此具有三个方面的含义。高等教育是指。最高!层次的教育,包括教、育活动、教育体制、教育,机制和教育;观念;治理指的是相关主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方:进行调解的一种过程;体系是由事物或现象各“要素所组成的结构系统。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵,包括:由谁治理,(。政府、高校,和社会),治理什么?(“协调!政府、高校、社会。的关系,协调教、育活”动、教育体制、教育。机制和教:育观念的关系?),以及如何治理(治理依据、治理原则、治理程序、治理过程和治理结果)三大基本要素及其十”二个子要素组成的结构系统。

在从管理向治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下,实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。[5] 中国特色高等教育治理体系和治理能力现代化的提出,预示着在新的时代背景下我国高等教育管理体制的改革方向,这是一项与时俱进的变。革。

高等教育治理现代化表征:着一种秩“序而自由的教育状态,是中国高等教育治理变革的核心目标所在。高等教育治理现代化包括两个主要方面:高等教育治理体“系现代化和高等教育治理、能力现,代化。

高、等教育。治理改革的关键、是理;顺各;种关系,使政令执行渠道畅通,确保教育。管理的有效性。当前,我国高等教育治理改革的首要任务是将大学从行政权力和市场权力中解放出?来,以释放大学的学术潜能。学术自由和大学自治是高等教育的灵魂所在,具有原生性的力量。大学及其学者的学,术自由需要借助国家权力来维护其正当性,重建大学“与政府的边。界。我国政!府已、经启动了高等教育治理改革的车轮,相关法律也已经确认了高校的办学自主权,政府有责任将治理改革进行到底,所以,政府应该;通过制,度契约,建立规则!或,章程,理顺高校内外部权;力关系,建立科学合理的治理结构,从而实现真正的大学治理。我们坚信,错误、和弊病一旦得”到”纠正,大学的理、想就会显:示出其?内在的;巨大力量,奔向高;等教育的“良法善治”。

我国”高等教育已初步、具备治理的社会基础,多元权力主体并存的社会关系网络基本形成,民主、协商和合作,价值日;益凸显。因此,可在高等教育”政策、的框架?范围内探索高等教育治理的可行!途径。

高等教育治理离不开法治,以法治教;是“善治”的基;础与前提。我国高、等教育治理;现?代化和现代,大学制度建设需要以”法律为基“础,重理高等。教育的法理空间,重建各类;权力?主体,的边界。一是。高等教育的有“法可依。在高“等教育治理、变革!中,高校所依的“法”总体上分为两类:一类是宏观“的教育法规;另一类是微观的大学章程。高校”可在现有法律政策环境!下,自主地寻求制度变革的空间和路径,在宪法和法律规范的范围内自主决策和管;理,独立行使其办学目标、专业设置、课程设:置和人“员聘用、资金使、用等方面的决策权,成为真正独立的法人实体。二是高等教育的法制完善。高等教育的“法制完善,必须通过“高等教育?立法,明确高”校的!法律地位,明确;高校与:政府、社会、市场、教师、学生的;法律关系,合理配!置不同,主体。的权力,廓清相关主体所。享!有的:权力和权利的边界,通过章程科学地划分和确定高校内部成员的责任权利。

新中国高等教育发展的70年中,中国经济社会;发!生了沧桑巨变。这70年中,高等教育的发展和进步既离不开政府的谋划,也离”不开全体中国人的共同努力。中国近14亿人口教育需!求的变迁,是高等教;育进步最,原始的,推动力。而当前中,国的;知识密“度和知“识资本正在崛起,在全世界范围内,没有任何一个国、家,拥有如此大规模接受高等教育的人群。高等。教育人群的创新力“量一旦被激发,中国的经济又将再次迎来巨变。

现代大学制度建设的要旨是通过一整套完备的制度来保障学术权力,建立良性互动的大学治理结构。丘成桐有言:“公平的评审制度要是能建成”功,什么学术问:题都能够解决。”去官化意识的?学!术评审制度”建设,在我国、高等教育制度建设中尤为重要。

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难。选;择[J].清华,大学;教育研究, 2012,33(,6):25-,35.

高等教“育。治。理体系:及其现。代!化建设?是我国现时期教育综合改革的目?标所在,也是我们的责任所在。高等教育体制改革的核心是实现从传统到现代的转变,建立现代大”学制度,理顺各种关系,使政令畅通,确保教育管理的有效性,提升高等教育的质量。

[3]劳凯声.创新治理。机制、尊重学术自由与高等学校改革[J].教育研究,2015,36(10):10-17.

我国高等教育治理变革需要信念体系的支撑,需要进行范、式转换,由国。家本位的,权力配;置范“式向政府、市场和高校之间权力分享和共治范式的转化。我国高等教育的革新图治,有赖于教育行政的权责平衡和学术权力!的制度保障,有赖于学术道德的文化建设和学术规范的制度建设。一是高校与政府之间的权责平衡。高等教育系统的权责!平衡强调的是权力与责任的统一。高校与政府是教育行政关系的两个主体,两者的合作与协调,是教育行政发展的根本动力。教育行。政机关和高校的权责对等,需要法!律的确;认,并形:成一”种显性政策。二是学术权力的保障与”维护。学术权力的保障,不仅有赖于法律保障,而且还有赖于大学的制度革新。三是、学术规范的制度建设。对于高等,教育学术失范和学术腐败的治理,可分为“两个方面:学者自律和去官化意”识的!学术?评审制度建设。学者自律属于学术道“德层面,反映的是高校教师的内在修养;去官化意识的学术评审制度建设,则是我国高等教育治理变革的关键环节,是高校与政府共同的任务。

高等教育是一个复杂的系统,由于其内外部关系的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性,因此高等教育治理体系可分为许“多层面。高等教”育治理体系现代化,主要包括“高等教育:理念、高等教育:管理体。制、高校办?学模式。和高?等。教育的“评价机?制等四个?方;面的现代、化”,以此”形成高“等!教育的“先进理!念指引、政府宏观;管理、社会广泛。参与、高校自:主办学”的格局。[6]当”前,我国高等,教。育正面”临着!这样一种制度变迁,即高校由单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循学术内在逻辑,实现高校真正依:法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多:元治理结构“体系。

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